社会保障管理体制的优化---
行政三分理论的解读
文章摘要：行政三分制，即在一级政府管理系统内部，将决策、执行和监督职能适度分离并在运行过程中使之相辅相成、相互制约、相互协调的一种行政管理体制。行政三分理论由20世纪70年代而兴起，契合了社会保障管理体制的改革的需要，也更好地指导社会保障管理体制中决策权、监督权和执行权的适度分离。社会保障管理体制的决策权、执行权和监督权的适度分离，促进社会保障管理体制的改进、管理效率提高和社会保障体系的完善。
关键字：行政三分理论 社会保障管理体制
历史中的行政三分理论，三分理论的概念
行政三分制，即在一级政府管理系统内部，将决策、执行和监督职能适度分离并在运行过程中使之相辅相成、相互制约、相互协调的一种行政管理体制。
行政三分制源于20世纪70年代末80年代初，西方国家为了应对经济危机、改善政府财政赤字、提高政府管理效率，掀起了一股改革政府的浪潮，这场影响西方乃及世界很多国家的声势浩大的运动被称为新公共管理运动。英国、美国、澳大利亚、新西兰等国家成为最早的践行者，也被称为新公共管理运动的发源地。
作为新公共管理理论主要内容的行政三分制为很多国家的政府行政体制改革提供了指导思想和改革路径。英国是行政三分制的起源地，从1979年撒切尔夫人上台以后，英国进行了决策权和执行权的分离，设立独立的执行局。新西兰是比较激进地进行了政府行政体制的三分制改革，较其他国家更彻底更深刻，部级的主要管理权转移到司局一级，决策权与执行权完全分离，与相应的承担部门签订绩效标准，实行合同化管理。新加坡通过机构重组推进行政决策、行政执行和公共服务分开。瑞典很早就建立了政治控制与执行机构自治相结合的模式，公共政策的执行由自治机构承担的。美国也推行了执行机构自主化改革，执行机构独立自主地承办公共事务、履行部分行政执行职能。从以上国家实行的“行政三分制”改革来看，其精力主要集中在决策与执行如何分离以及公共部门如何提高工作效率两个方面，但独立的监督机构的作用也要重视。
我国的社会保障管理体制现状
社会保障管理体制包含社会保障管理系统中社会保障管理机构及其组织结构、组织内容和组织方式，就是在社会保障制度的管理中采用怎样的组织形式以及如何将这些组织形式结合成为一个合理的有机系统，采用怎样的方法来实现社会保障管理的任务。具体地说社会保障管理体制是规定中央、地方政府管理机构及其它相关参与主体的管理范围、权限职责、利益及其相互关系的准则，它的核心是社会保障管理机构的设置。社会保障的管理属于社会政策管理范畴，是我国上层建筑的组成部分，它是对社会保障法律制度的细化和延伸，通过制定社会保障计划或方案来安排社会保障制度长远发展，并在社会保障体系构建过程中保障各项制度的健康运行。社会保障管理体制就是在组织机构的设置及各机构职能、职责和相互关系的确定上保障管理顺利实施。
现在，我国现阶段的社会保障制度处于不断深化改革中，社会保障的项目、保障对象增加，制度覆盖面扩大，不同层次的制度间在进行着协调机制的构建，针对不同对象设立的社会保障制度也在积极地循序渐进地努力并轨，建立全国统一的社会保障制度的目标已经确立。社会保障管理体制作为社会保障制度深化改革的组织基础和根本保障，其优化和完善更是要被提上日程，社会保障管理体制的优化更保障这一目标的顺利实现。
我国现阶段的社会保障管理体制存在着决策权、执行权和监督权交叉重叠，政府的社会保障行政部门既承担社会保障制度的行政管理和日常业务管理的职责，也承担着监督和决策职责。一个机构有多种职能，权责不明确且其它机构配合不当或不及时造成制度运行成本增加、效率降低和腐败增加。例如我国很多地方的社会保障制度运行中还是社会保障行政管理和经办管理合二为一，经办机构附属于行政部门中没有独立地事权和财权；监督职能主要由社会保障行政主管部门承担，内部监督发达外部监督欠缺，人大、司法、行政监察、财政和审计部门的监督缺乏日常的及时跟进，社会监督不健全，缺乏雇主代表、雇员代表和社会团体等公民参与机制；政府行政主管部门承担了自己决策自己执行之责，社会保障政策的决策程序不严格，人代会的决策职能没有很好的发挥。
我国历史上行政三分的改革实践和对社会保障管理体制优化的启示
我国历史上行政三分的改革实践，2002年初，中央编制办公室将深圳等5个城市作为试点进行政府行政体制的改革，改革思路是将决策、执行和监督适度分开。同年，党的十六大报告正式提出“按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相互协调”的要求，继续推进政府机构改革。2003年深圳市的《深圳市深化行政管理体制改革试点方案》揭开了以“行政三分制”为基本思路的政府管理体制的创新。此后探索曾一度中止。2007年10月，党的十七大报告指出，“要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。十七大后“行政三分制”改革又重新启动，并进行了大部制改革。2009年6月中央再次批准深圳推行“行政三分制”改革，其它一些地方在大部制改革中也开始贯彻了“行政三分制”的改革要求。以十七大为标志，“行政三分制”改革呈扩大和深化的趋势。
社会保障管理体制的优化
社会保障管理体制中的行政三分，也是以社会保障管理权的重新划分、部门职能优化和机构重组为切人口，使社会保障管理系统内的决策、执行、监督职能适当分离，构建一套运行顺畅的管理体制。社会保障管理体制的“三分式”改革实现了决策、执行和监督权的适度分离，明确了不同部门的作用和职能责任，改善了部门分割和职能交叉，社会保障管理中缺位和越位现象减少，各个部门相互协调相互制约，既能防止行政扯皮提高管理效率又能减少寻租空间减少腐败。行政三分自在我国提出以来受到了不少误解和质疑，很多的说法都是和“三权分立”联系起来，其实我国的行政三分是指在我国行政系统内部实行的决策权、执行权和监督权适度分离相互制约、协调，并不涉及立法权和司法监督权，所以不能将其与西方政治中的三权分立制度等同理解。行政三分的改革是在政府行政体制内进行，立在争取提高政府的管理效率、减少推诿扯皮现象和寻租空间，形成相互协调又相互制约的管理体制和高效型政府。
制定我国社会社会保障“行政三分”式管理体制的方案
联系到实践应该理顺社会保障体制关系，包括决策体制、监督体制和实施机制，明确社会保障体系中的职能分类及对应的职能机构和相互关系。再次完善社会保障制度中的决策、监管与实施三大环节的执行主体分离。决策主体不直接参与监督，监管主体不直接参与实施，实施主体接受决策主体监管主体的监督并向其反馈。
社会保障的决策职能主要由立法机关承担，政府的社会保障行政主管部门提出政策建议、制度规划等提交人民代表大会进行集中决策，以立法的形式确立社会保障制度安排，增强社会保障制度的稳定性、权威性和约束力。立法机关负责决策能很好地确保各社会阶层和相关利益主体的有效参与，避免行政部门的垄断决策造成的相关主体利益受损和制度实效等。立法机关在决策前可以采用公开听证、民意调查、公民座谈会等形式集中民众的意见以便于调查政策实行的影响。
社会保障的执行分为行政管理和日常业务管理，管办分离就是要求行政管理与业务管理分开，赋予社会保障经办机构一定的事权财权，并承担相应的责任。行政主管部门负责对其监督指导，经办机构要及时向行政主管部门汇报、反馈问题。例如广东省人力资源和社会保障厅已将社会保险基金管理的职能分离出来，单独成立事业局；深圳市也实行社会保障的管办分离，在人力资源和社会保障局下设立了直属的事业局-社会保险基金管理局，在各区设立经办机构的派出机构。
社会保障的监督职能细分为行政监督、专门监督、社会监督、司法监督等。也可以答题分为内部监督和外部监督内部监督。主要是政府社会保障的行政主管部门内部自设的基金监督部门，外部监督包括人大的决策监督和预算监督、行政监察部门的监督、财政和审计部门的财务会计监督、司法部门监督和社会监督。在我国现阶段应加强人大对社会保障行政主管部门的预算执行和规划实行的监督，提高社会保障制度的立法层次；财政和审计部门要加强对社会保障经办机构的日常监督和对行政部门经费使用的考察；社会监督应加强人民参与机制的构建，比如可以建立社会保障的监督委员会，其中引导雇主代表、雇员代表、政府人员代表专家代表等的参与，这在上海、北京、重庆等地已有实践基础；加强建立经办机构就日常资金运行和基金积累等情况向社会公开的长效机制。
总结
总结，立法机关切实承担起确立社会保障制度及修正、完善制度的决策和预算执行的监督之责；行政机关承担起制度的推行、指导和监督经办机构之责；实施机构承担起制度运行的服务或供给之责，监督机关承担起对社会保障行政部门和经办机构的日常业务、财务和行政人员的监督之责。决策机关、管理与实施机构、监督机关各归其位有利于明确社会保障制度的责任主体，决策权、执行权和监督权相互配合又相互制衡是社会保障管理体制优化的趋势，也是社会保障制度顺利运行的基础保障。
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