论科学推进我国服务型政府建设
洪老师
摘要：我国服务型政府建设的进程中，有关部门及人员认识不到位，行政行为发生许多错误及偏差。本文在分析服务型政府的内涵及特征的基础上，提出了科学推进我国服务型政府建设的问题，论述了中国特色的服务型政府的基本属性及现实背景，并从服务型政府的行政观念、定位转变、行政管理体制改革、政府行为的程序化、规范化和透明化建设、依法行政、公务员队伍建设等六个方面论述了科学推进我国服务型政府建设要求。
关键词：服务型政府 中国国情 依法行政 建设
自2004年国务院在《全面推进依法行政实施纲要》中提出“转变政府职能，建设服务型政府是全面推进依法行政的首要目标”以来，党中央、国务院反复强调建设服务型政府的要求，把建设服务型政府列入党的理论建设及我国政府建设的重大决策，它标志着服务型政府已经成为我国行政体制改革的目标选择。全国各地各级政府对建设服务型政府的必要性和意义均有了一定的认识，并实际开始了建设服务型政府的进程。但在在这个进程中，一些地方政府及政府工作人员，特别是一些地方政府的领导人，对服务型政府的目标和建设路径，甚至对服务型政府本身的涵义，尚存在不少片面甚至错误的认识，这些认识在它们发布的各种规范性文件中即有诸多反映。因此，他们在行施政府职能过程中，表现出许多与服务型政府建设要求不相适应甚至相背离的行为。为了纠正和澄清人们有关服务型政府的各种片面和错误的认识，减少施政行为上的偏差，保证我国服务型政府建设的正确方向，笔者在对我国建设服务型政府相关理论定位的基础上，提出科学推进我国服务型政府建设的问题并加以探讨。
一、服务型政府的基本内涵及主要特征
1.服务型政府的基本内涵
总体而言服务型政府是指一种“在公民本位、社会本位理念指导下,在整个社会民主秩序的框架下,通过法定程序,按照公民意志组建起来,以公民服务为宗旨,实现着服务职能并承担着服务责任的政府”。
2.服务型政府的主要特征
服务型政府是一种新型的政府职能模式，以“管理就是服务”为根本理念，以社会大众为主要导向，以社会管理和公共服务为核心职能，集中体现了“六位一体”的特征：
(1) 服务型政府应当是“民主型政府”。服务对象是广大人民。公共权力是公众为了共同的利益让渡出来的,政府是公共权力的体现,因此政府在行使公共权力时,必须按照让渡其权力的公民的要求办事。
(2) 服务型政府应当是“法治型政府”。建设公共服务型政府的基点和关键是坚持依法行政。服务型政府要求政府一切工作做到有法可依、有法必依,并且程序正当。
(3) 服务型政府应当是“回应型政府”。服务型政府必须以民众为导向, 以人民的满意作为自己的奋斗目标，对其工作绩效的评估则是以社会和民众满意度为标准。必须以人民的希望和要求提供优质高效的公共产品和服务。
(4)服务型政府应当是“有限型政府”。有限型政府集中体现在两个方面，一是政府职能有限,政府要从既当裁判又当运动员的角色中跳出来,只掌舵不划桨;二是政府权力的有限,要变无限行政权为有限行政权,并让有限行政权的运作公开化和透明化。
（5）服务型政府应当是“效能型政府”。服务型政府以效能最大化作为现代管理的本质要求和最终目的。服务型政府必须善于借用民营部门和第三部门的经营和管理机制。
（6）服务型政府应当是“责任型政府”。服务型政府并不是一个理性全能的政府，在一些关键的领域也可能出现闪失，损害到公共利益或单个公民的福祉。在此情况下，政府应当敢于承担责任。
三、中国特色服务型政府的基本属性及现实背景
我国在中国共产党的领导下，把马克思主义的普遍原理同中国实际相结合，开创了建设有中国特色的社会主义道路，因此，我国建设服务型政府也必然在继承和发展马克思主义理论的基础上，从我国的具体国情出发，建设中国特色的服务型政府。显然，我国构建的服务型政府应既具有现代服务型政府的一般特征，又能实现与中国国情的有机结合。在推进我国服务型政府建设进程中，科学把握中国特色的服务型政府的基本属性及正确认识我国服务型政府建设的现实背景十分关键。
1.中国特色服务型政府的基本属性
（1）公共服务的宗旨性。我国是人民民主专政的社会主义国家,我国政府的性质是人民的政府。政府的一切权力是人民赋予的,政府是执行人民意志的机关,政府工作人员是人民的公仆。因此,党的宗旨和政府的性质决定了政府所做的一切必须也只能是为人民谋利益, 为人民服务。
（2）公共服务的法治性。我国服务型政府的建设必须以完善的法治作为政府管理的基础和方式，在法律规范下以公平、公正、透明的原则处理不同利益团体之间的矛盾,实现权力运行方式、权力的平衡。法治的最终目标是尊重和保障公民的基本权益。
（3）服务职能的确定性。公共服务职能的确定性是服务型政府区别于传统意义上的政府的鲜明特征之一,也是中国特色社会主义服务型政府的基本属性之一，公共服务职能是服务型政府的核心内容,完善的公共服务体系是健全的服务型政府的突出标志。中央在明确提出努力建设服务型政府的改革目标的同时，也对服务型政府的职能范围也进行了明确界定,即“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”。
（4）服务对象的广泛性。这是中国特色社会主义服务型政府的首要属性。政府存在的目的是为广大民众服务,以实现公众利益。公共服务型政府需要为市场、企业和人民服务, 因此,我国建设服务型政府的服务对象是“最广泛的人民群众”,即公民和社会组织。
（5）服务权责的一致性。政府在享有人民委托的权力的同时也被赋予了相应的责任。权责的一致性是建设服务型政府的重要法则，权责对等是现代民主政治运行的一条基本原则。
（6）公共服务的公平性
公共服务型政府提供优质服务必须体现公平性。一般包括四个方面:一是社会发展指标公平;二是公共服务的可及性公平;三是实际服务利用水平,有相同公共服务需求的人可以得到相同的公共服务;四是筹资公平,按支付能力大小支付服务费用等。
（7）公共服务的高效性。是指政府在有效地履行政府的职能职责的前提下,与其他同类政府相比,以较少的行政成本投入获得较高的行政产出,较高速地推进行政目标的实现,产生较好的行政效能并获得较高的经济效益、社会效益和生态效益的政府。建设高效政府,是各级政府改革与创新的重要目标。
2.我国服务型政府建设的现实背景
（1）应对经济全球化的挑战要求政府角色转变。面对当前世界经济一体化的走向，我国政府管理与其要求相比还有较大差距，主要问题是：①行政理念方面，“官即管”的政府角色心理仍然存在。不少公务人员“公仆”、“服务”意识淡薄，“法治”意识欠缺。②政府职能方面，存在政府“越位”、“缺位”、“错位”的问题。③政府管理方式方面，承继于计划经济体制下的行政审批制度存在大量问题，如：审批范围广、层级多、程序繁琐、时限长等。尽管近年来各级政府对行政审批制度进行了改革，但上述问题并未完全得到解决。④政府运行机制方面，存在决策不民主、不科学，执行不透明、监督不到位、反馈不真实等问题。⑤政府管理缺乏统一性。地方政府和政府部门出于“地方保护主义”和“部门主义”的利益考虑，制定的行政规章、地方性文件不一，有些更明显与国家法律存在矛盾。应对全球经济一体化挑战，要求政府尽快地还权于市场、还权于社会、还权于企业，尽快实现从生产者的角色向安排者、监管者的角色转变，从运动员向裁判员转变，从审批者向服务者转变，即要尽快建设服务型政府。
（2）社会主义市场经济要求政府职能转变。随着改革的逐渐深入和社会主义市场经济的日渐成熟，迫切要求政府加快行政改革步伐，将政府职能真正转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来，真正做到凡是市场能做的事情就还给市场，企业能做的事情就让企业自己完成，企业与政府各就其位。而建设服务型政府，正是要放弃过去政府主要微观管理经济的职能，将政府主要精力放在加强与改善宏观经济调控，规范市场、创造良好市场环境，提高公共服务水平和能力等方面。
（3）社会主义民主政治要求政府行政管理体制转变。随着改革开放的深入、社会主义市场经济的发展和民主政治建设进程的加快，人民群众的民主、法制、竞争及参政意识不断增强，对政府的要求也越来越高。要真正实现人民当家作主的社会主义民主的本质要求，真正体现全心全意为人民服务的宗旨，就必须进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。
（4）社会发展失衡问题的存在要求政府工作重点转变。改革开放30多年来，在经济获得高速增长，人民生活水平大幅提高，综合国力显著增强的同时，我国的经济与社会发展也出现了失衡问题，集中表现为经济发展失衡、产业失衡、贫富失衡等方面。解决这些失衡问题，要求政府明确职能定位，合理界定政府管理经济的范围，切实把政府工作重点转移到经济调节、社会管理、公共服务和市场监管上来。
（5）深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会，要求加快行政管理体制改革。建设服务型政府是落实科学发展观，保障经济和社会可持续发展的需要，同时也是落实科学发展观，保障经济和社会可持续发展发展的必然结果。落实科学发展观，保障经济和社会可持续发展对服务型政府的需要主要体现在两个方面：第一，可持续发展要求经济发展与社会发展并重，经济建设与构建和谐社会并重。为政府必须特别重视民生，提供公共服务。第二，可持续发展要求经济发展与生态环境的保护并重，政府必须为企业、组织和个人提供相应的信息、技术、标准和其他各种相关服务，促进企业、组织和个人在生产和生活中保护和改善环境、生态。
由此可见，在多种因素的推动下，我国建设有中国特色的服务型政府已成必然趋势。
三、科学推进我国服务型政府建设
1.破除传统的行政观念，确立现代政府的新理念
（1）要破除以政府为本的观念，树立以民为本的理念。政府要确立公民驱动、公民取向的公民第一主义，政府必须为人民服务，对人民负责。
（2）要破除以权力为中心的观念，树立主权在民理念。国家主权属于人民，而不是属于某个个人或利益集团。因此，保障公民权利，促进公民权利的实现是政府的基本职能。
（3）要破除惟命是从的观念，树立顾客至上的理念。政府要致力于建设一个企业家政府，想尽一切办法满足人民的合理期待和正当要求，不断提升为人民服务的标准。
（4）要破除无限政府的观念，树立有限政府的理念。现代政府是一个权力有限的政府，其权力范围的最大边界是从不损害公民合法权益为基本限度。
（5）要破除“靠政府一家打天下”的观念，树立民主开放的理念。现代民主的特征是民主，民主政治的基本要求是公开。只有制定出相关政策和制度以保障人民参与政府决策、监督政府行为，才是真正的民主。（6）破除计划经济时期形成的传统观念，树立按照市场机制运作转型的新观念。对转型中新上的项目，不再由政府包办，彻底摆脱计划经济体制的束缚和影响，充分运用市场机制，合理配置资源，促进城市产业结构的调整和提升。
（7）破除因循守旧的传统观念，树立创新的观念。创新是转型的“灵魂”，要在创新中转型，在转型中创新。要加快体制创新和机制创新，用新体制、新机制、新思路、新举措推动转型。加快科技创新，加强人才培养，用科技和人才推动转型。
2. 明确服务型政府的定位转变
（1）政府角色定位。服务型政府角色定位要求政府部门在具体工作中必须摆正自己与服务对象的关系，端正工作态度。办事要尽量方便群众，为群众着想。要虚心听取和接受服务对象的监督和批评意见，不能高高在上，摆架子，打官腔，避免出现“门难进，脸难看”的现象。明确人民是主人，政府是人民的公仆，这是民主政治的基本要求。建设服务型政府要努力通过有关制度的设计和完善，防止“反仆为主”的情形发生。
（2）政府职权定位。服务型政府要求政府的职权、工作都要以人民群众的利益为出发点。建设服务型政府，要求政府职能范围应当进一步收缩，而不能继续扩展。政府工作千头万绪，因此必须统筹兼顾，突出重点，而不能“眉毛胡子一把抓”，可以将一些具体的事务性工作交由民间组织负责。
（3）政府职能行使方式的定位。要求服务型政府的办事方式和作风应同专制的压迫型或管制型政府相区分。服务型政府应当采用协商、启发、鼓励、引导的方式行使其职能。政府的强制措施必须是为了维护公民、社会和国家的正当利益，同时应当符合人民认可的社会规范和国家法律。政府在行使职能时要尊重人民的基本人权、自由和其他各种正当权利，尊重公民的人格和尊严，不得随意侵犯。政府官员应慎用手中的权力，不能自以为是，盛气凌人。
（4）政府财政支出规模的定位。政府行使各项职能需有充裕的财政支持。但是，国家财政支出规模必须保持适度，在维持政府机构正常运转的前提下，尽可能减少不必要的开支，避免铺张浪费。应努力提高普通民众的收入水平;增加社会公共福利，改革、完善医疗制度、教育体制和社会保障制度，从根本上解决老百姓看病难、上学难和养老的问题。因此，“民富国强”才是我们追求的目标。
（5）政府绩效评价标准的定位。制定合理的政府绩效评价标准，既是规范政府行为的当务之急，亦是建设服务型政府的必然要求。长期以来，政府非常关心GDP的增长，特别是它的数值变化，而忽视了经济发展的质量，其中包括经济结构、资源利用效率和环境污染程度等，违背了科学发展观的要求。
3.深化行政管理体制改革，健全和完善公共服务机制
中国各级政府要实现政府转型，建设服务型政府的关键是要深化行政管理体制改革，健全和完善公共服务机制。
（1）健全公共决策机制。各级政府和部门要建立重大决策的调查研究制度；全面推广重大决策事项公示和听证制度，制定重要经济社会决策事项公示办法；完善行政决策专家咨询制度，未经论证和未经专家咨询不能决策；强化行政决策责任制，对因违反决策程序给国家和群众利益造成重大损失的，必须追究部门主要领导和当事人的责任。
（2）适应我国社会结构和利益格局的发展，创新民意表达及调解机制。要协调好各利益集团的关系，及时解决发生的矛盾，必须适应我国社会结构和利益格局的发展变化，创新民意表达机制。还要加快对社会矛盾调节的工作机制建设。
（3）健全、完善绩效考评机制。①要培养多元化的评估主体。当前要建立的评估体系的核心主体自然是人民群众。逐步实现同体评估与异体评估相结合；公民评估与专业组织评估相结合等评估方式。②要推进政府绩效评估制度化、法制化。要总结政府机关自身和外地区及国外政府绩效评估的经验，完善本地区、本部门评估的经验。③灵活设计绩效评估的指标体系。不同的机构或部门，不同的工作性质和任务就应设立和采用不同的指标体系。④建设公共财政体系。随着市场经济的发展，原来的投资性财政体制已无法适应新时代的要求，迫切需求建立完善公共财政体制。
4.加强政府行为的程序化、规范化和透明化建设
程序化是指政府行为从决策到政策手段运用必须符合一定的运作程序。政府行为程序化能有效地防止个人专断和长官意志,尽可能避免个人观念和经验的束缚,使政府行为的实施更具有科学性。立法行政的过程中,要加强行政程序的立法工作,人力推动政府行为的程序化。政府行为的规范化建设有利于防止政府行为的主观随意性。同时要求政府要全面推行政务公开,加强电子政务的建设。政务公开要成为各级行政机关施政的一项基本制度,贯穿行政权力运行的全过程。要建立高效政务服务体系,继续完善各级政府及部门的"政务大厅",推行"一站式服务",在基层建立"政务超市"。要创新行政管理方式,更加重视行政规划、行政指导和行政合同在政府管理中的作用。
5.用法律规范政府行为,实行依法行政
为了保证政府能把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益, 应该用法律这种制度性的力量来规范和约束政府的行为,让政府在宪法和法律的范围内活动。同时,实行依法行政也是市场经济的基本要求。所以,首先,要加强行政立法,特别是要加强公共服务的相关立法,使政府提供的公共服务有法可依, 这是基础和前提; 其次, 要加强对公务员的法制教育,提高他们的依法行政意识;最后,要完善执法监督,保证政府做到有法必依、执法必严,对政府的违法行为要追究责任。
6.加强政府公务员队伍建设
建设服务型政府,提高政府为人民服务的水平, 关键在于提高政府工作人员特别是领导干部的素质。这就要求加强思想建设、制度建设、作风建设、能力建设。各级政府和每个政府工作人员都必须全心全意为人民服务,真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。面对新形势、新任务,要进一步解放思想,与时俱进,勇于推进公共服务和社会管理创新。各级政府都要健全规范权力和有效监督权力的制度,并认真遵守和落实,做到用制度管理、按制度办事、靠制度管人,使权力得以正确、合理、有效地运行。政府工作人员都要树立良好的思想作风、工作作风, 做到求真务实、勤政高效、廉洁自律。要加强基本理论和现代政府知识的学习,增强全面和正确履行政府职能的能力,努力提高公共服务和社会管理的水平。这样才能不断推进服务型政府建设。
参考文献
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