浅议“大部制”体制改革
无论是公私部门或组织，组织的结构是否合理、运行是否顺畅、机制是否完善，在很大程度上影响着组织能力的发挥、效能的达成和目标的实现。因此，自古到今，如何建立和完善组织的结构和功能，使之高效的运作，更好地实现目标，始终是公私部门管理与改革最关心的议题。基于对“大部制”方案的前期研究，得出以下三方面的研究发现与现实启示。
一、政府机构设置及管理的规律、特点及趋势
从政府机构改革的实践和现有政府机构设置及管理的状况看，有以下几点共同的规律、特点和趋势：
(一)根据国情特色设置机构，与政府职能转变相适应，依据职能需要设置机构
世界范围看，基于形态各不相同的宪政体制，各国形成了具有一国特色的国家体制、政权组织以及政府和人民相互之间的权利义务关系，成为各国政府机构设置和改革的先决条件。此外，一国政府机构的设置和改革，总是与一定的社会、政治、经济、文化、民族、历史传统等因素息息相关，政府体制和政府机构本身也具有独特的实体状况及其发展规律，不存在放之四海而皆准的同一形式。政府架构和政府机构是为特定的社会环境和历史条件所不断形塑的，是向整个社会负责的开放系统。政府机构设置是不断变化的，取决于政府管理环境的变化以及政府职能和任务变化的需要。政府核心职能转变是适应政府管理环境变化的客观需要。其次，政府职能的转变带动了政府机构的改革。
(二) 政府规模精简化，强化政策领导与统合功能，加强政府的政策能力
强化政府的政策领导与统合功能，加强政府的政策能力，是国家行政改革的基本特点和趋势。政府治理能力主要体现为政府战略决策能力和战略管理能力。政府决策应着眼于宏观的、总体的、长远的谋略，关注国家发展的总体格局，注重前瞻性思考。政府应注重决策的科学化和民主化，注重政府发展的持续性和总体性谋略，注重政府面临的重大的社会发展议题，以更宏观的视野和更长远的眼光来制定国家发展的战略。强调部门间统合，防止部门本位主义。
(三) 落实业务与组织的划分，促使机构的职掌明确
从管理角度看，行政机关的业务与组织划分，应该根据劳动分工原理，本着专业、经济、效率、效能和顾客服务的原则进行。首先要合理划分职掌。清楚划分各机关的职掌，力求职责分明。其次要适度集中事权。在合理范围内集中事权，避免分散决策，形成高效率的作业。再次要加强相关组织整合。将主要业务间需要高度互动的;业务所需要专业领域较强的;业务上下游性质，合并有利于整体规划的，业务之间整合有利于政府整体财政规划的，均可进行合并。最后要适时裁撤机构。以下情形之一，机构予以裁撤：阶段性任务已经完成或任务已改变的;任务或职能明显与其他机关重叠或职能萎缩的;职能应以委托、委任或交民间办理较合经济效益的;业务已调整或移交其他机关或单位的。
(四) 重视内部治理结构的优化，建立优良的治理结构
公共部门的治理结构，是公共部门制定策略和政策，确保目标实现，有效管理风险和负责任使用公共资源的一套体制、机制和程序。良好的治理结构一般关注两个方面的要求：一是绩效，即组织能够透过治理结构的安排实现总体的绩效目标，并提供产品和公共服务;二是一致性，即组织透过治理结构的安排以确保组织能够满足法律、规章制度的要求。
1.强有力的领导和政府的承诺。政治领导人和高层领导要有明确的政治愿望，领导、支持一切有利于改善内部治理的行为。
2.适当的委员会式的治理结构。为确保民主决策，有效制衡，协调运转，在现行许多国家的政府机构中，都建立某种形式的委员会以支持行政首长做出良好的决策和治理
3. 建立和发展科学的绩效监测和评估体系，可能因政府部门的性质不同而各有所异。绩效管理法制化，强调战略性管理，强调结果导向，决策机关与执行机关分立，建立绩效评估标准，强调公开透明，绩效评估与激励制度相结合为共同特点。
4.建立有效的风险管理机制。减少和控制公共风险是有效治理的另一个重点所在。政府部门需要建立一套有效的风险监测与管理以及内部控制体系，并将之与政策和规划的制定有机整合。
二、政府运行机制及其管理变革的趋势
政府组织的高绩效实质上取决于两方面因素：一是政府体制和机构内部诸要素的合理组合;二是政府运行机制的灵活协调，并恰当地作用于管理对象的功能效应。鉴于此，政府的机构设置、运行机制和管理变革，始终综合作用于政府的整体效能。
(一)决策机制的变革：从内部运作到公开透明
科学、民主的决策机制是科学决策的基础。西方国家政府的决策机制已经实现从个人决策到组织决策，从非程序决策到程序决策，从政府内部运作到决策公开参与的转变，集中体现为决策信息机制、决策参与机制和决策咨询机制的变革。
(二)责任机制的变革：从权责分离到权责统一
责任机制是旨在实现责任的一套制度安排或确保责任实现的途径。行政机构中的各个部门要履行其所承担的行政责任，都必须具有相应的行政权力。行政机构中部门的责任与权力，必须是内在统一的，行政权力的配置应当同机构承担的行政责任相对称、相平衡，从而形成权责统一，达到事权一致。各部门专司其职，权责统一，有利于形成部门间的职权分离和彼此制约的权力运行机制。相反，权责分离容易导致部门职责交叉重叠、运作不畅等问题。长期以来，不同程度的权责分离在各国政府机构中是普遍存在的现象，以权责统一为核心的责任机制的变革也一直是政府改革所致力实现的目标。
(三)绩效评估机制的变革：从过程导向到结果导向
绩效评估机制是绩效管理的最核心环节。一般而言，绩效评估是一个组织如何达成以及是否达成目标的系统化的过程。对政府组织而言，绩效评估机制的建立，是对“结果导向”的强调，而非程序、规则导向。传统上，政府比较强调过程、投入，不重视结果，容易导致形式主义、资源浪费和官僚主义。
三、促使政府高效运作的基本保障机制与措施
政府的高效运作必须以一系列保障机制与措施为依托，主要包括人力资源、财政、信息技术和法制的保障。从以往的经验看，人力、财力、信息技术和法律制度的基础保障为政府的改革提供了有力的支持，促进了政府改革的顺利实施;同时，西方国家的政府改革也注重对相关保障机制的改进和创新，从整体上全面提升政府效能。
(一)人力资源保障：以灵活化的管理，打造高素质的公务员队伍
长久以来，以科层制为组织架构的政府人事行政体制，普遍存在激励-约束不对称和报赏-绩效不对应的通病。这是导致政府机构及公务员形成惰性行政行为的制度性原因。
第一，放松管制以增强公务员的灵活性。西方国家普遍在人事录用、报酬、职位分类、培训等方面放松管制，增强管理的灵活性。
第二，下放管理权限以强化公务员的责任，通过渐进式改革，一方面，政府部门赋予执行机构在人事和财务管理上有较大的管理灵活性和自主性;另一方面，执行机构对行为后果负有主要的责任。
第三，创新管理方式以充分发挥公务员的潜能。通过包括目标管理、绩效考评、激励机制、开发与培训体系在内的改革创新，最大程度激发公务员的潜能。
(二)财政保障：以财政制度的创新，实现更具效益的财政管理
公共财政是政府改革顺利进行和政府有效运作的基础物质保障。一方面，政府财政压力是西方国家行政改革的重要动因之一，而缩减策略也是西方国家行政改革的主要举措之一;另一方面，无论是何种规模的行政改革，还是政府的常规运作，都必须依托于财政保障。在大力发展国民经济的同时，西方国家政府试图通过科学的财政制度设计以及有效的财政管理方式，实现资源的最优配置和财政效益的最大化，为政府改革和政府运转提供更有力的财政支持。
(三)信息技术保障：以信息化的应用，构建现代化的电子政务
传统的信息处理方式缺乏弹性而且缓慢，使政府在应对当代纷繁复杂的公共事务时显得力不从心。近二十年来日趋成熟的信息技术环境，既向政府的传统管理模式提出了挑战，又为政府改革管理模式提供了物质条件。一方面，传统官僚制已经不能适应信息社会的管理需要。信息技术与生产能力的发展导致了社会公共事务日益复杂化，变化迅速，时限性强，但官僚制政府弹性和回应性不足，面临以引入信息技术为导向的改革压力。另一方面，信息技术的应用大大改进了政府管理的效能。信息技术的发展为政府的治理结构、组织结构及运行方式的改革创造了前所未有的机遇。
在实践操作层面上，政府管理对现代信息技术的运用集中体现为电子政务的建设。电子政务的核心，就是通过信息技术改革政府，从而实现一个开放的、有回应力的、负责任的和有效率的政府。
(四)法制化保障：以法制化的形式推进和巩固政府改革
从一定意义上讲，政府体制和机构设置也是一个法律体系。政府机构不能“因人设岗”，行政的关键在于法治而避免“人治”。从国家的改革看，法制化不仅是政府运作的日常形态，也是推进和巩固政府改革的必要手段。
第一，机构设置的法制化保障。机构只有在其内部构成、人员配备以及经费、物资诸要素得到科学合理地组合时，才能发挥出较高的工作效率，如果这些构成要素的组合失调，尤其是领导职数过多、人员过滥，会导致工作效率下降。要保持这些构成要素的合理组合，从科学的角度讲，必须遵循自然法则;从制度的角度讲，必须以法律法规为约束和保障。
第二，运行机制的法制化保障。政府运行机制以法律为依托，从而实现可预期的政府行政，保持稳定的政府秩序。在西方国家，包括决策机制、信息机制、责任机制、监督机制、协调机制、绩效评估机制和社会参与机制在内的政府各类运行机制，均以法律和制度的形式加以确认。
第三，政府改革的法制化保障。立法先行是西方国家政府改革常用的方式。
党的十七大报告指出，加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。统筹党委、政府和人大、政协机构设置，减少领导职数，严格控制编制。由此可见，体制改革是个长期而不断变化的过程。
[参考文献]
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